新形势下地方政府投融资平台如何转型发展？

作者：中国经济导报    更新时间：2014-12-22 14:43:05    

  “你们那的平台随便一个融资项目就是上亿的规模，我们这的总资产才一个亿，支撑地方经济发展的作用非常有限，下一步我们怎么办？”在地方债紧逼、东部沿海地区的政府投融资平台已启动“转型升级”的当下，21世纪宏观研究院分析师在中部省份调研地方投融资平台时得到了对方这样的“反问”。与沿海发达地区的投融资平台相比，中西部很多地方政府的投融资平台还处于发展的初级阶段，亦有不少平台刚成立，在战略定位、产业布局和内部管控上尚没有完善。不过，在政府与市场的双重压力下，各地对于地方政府投融资平台的下一步已经形成共识——肯定要转型，平台要走向终结。
    2014年10月，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确，剥离融资平台公司政府融资职能。对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。问题是，全国地方现有的平台总数超万，大量不希望被关闭的投融资平台该怎么转型？
    最大难题是还债
   21世纪宏观研究院本次调研的第一站是山西万荣县建设投资公司（下称“万荣建投”）。万荣县人口约44万，国土面积约1000平方公里，县域支柱产业是农业和旅游。截至目前，“万荣县建投”成立还不满“周岁”，现有工作人员5人（由财政局等机关人员兼职、挂职），公司总资产约1亿，没有发行过债券，目前主要职能是为政府基础设施建设进行融资，下属的单位包括自来水厂、污水处理厂、林场等。“在中央出台有关任期债务的考核办法后，县领导担心如果做得太快，可能会成为财政包袱。”万荣县建投人士非常坦率地表示。现实来看，万荣县的国有资产规模一般、结构欠佳、缺乏稳定的现金流，其主要资产垃圾处理厂、污水处理厂都是靠财政拨款以及通过相关的“基金”来维持。万荣建投目前贷款的投向依然是民生类和基础设施建设，其他领域未有涉猎。其主要的融资来源是国家政策性银行，如国开行和农发行，提供的贷款产品成本小、利率低。这也意味着，万荣建投目前的能力与支撑当地的基础设施建仍有较大距离。
    21世纪宏观研究院在调研中发现，限制地方政府投融资平台发展的原因，市场因素并不是最主要的。
    以成立于2003年的大同市经建投（大同市经济建设投资有限责任公司）为例，隶属大同市国资委，已有较大的规模，保障房、物业经营是其主要业务。目前集团合并报表后的总资产500多亿，净资产300多亿，下属4家全资子公司，主要业务是工程建设、物业管理公司等。据大同市经建投的一位高管介绍，他们的主要问题在于决策机制，“一项工作要形成统一的决策，需要的时间较长”。不过，地方投融资平台最大的难题仍是还债。比如，太原龙投（太原市龙城发展投资有限公司）就表示，一方面，政府的基础设施建设投资规划使得建设融资需求不减；另一方面则是还债期逼近，平台的“投资发展表”与“资产负债表”，如何更好“并表”是最大的问题。太原龙投原本主营房地产，2010年改组，公司直属市政府管理，注册资本金11亿元，总资产800亿元，负债356亿，净资产277亿，资产负债率56%，是AA+的信用评级。其中，三个子公司主营市政基础设施建设（道路，污水处理等）、保障房建设（含棚户区改造）、土地开发及资产经营（物业资产）等业务。据太原龙投融资部人士介绍，除了没有上市，资本市场的其他融资内容基本都尝试过，发过一次20亿元规模的企业债，有中票、股权融资等。自公司组建以来，共融资300多亿元，仅2013年就融资超过100亿元。矛盾的心态仍在发展中产生。太原龙投融资部人士说，近期国开行大力度支持保障房建设，在省里设立了一个平台，约有300亿元的授信额度“如果承接，意味公司又回到传统平台，与转型的初衷相悖；如果放弃，则又面临着资金压力，2014年是还债高峰期。”
    转型路径需量体裁衣
    21世纪宏观研究院认为，县级投融资平台将是本轮政府融资平台转型中的重点。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》已经要求明确举债主体。经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。相对东部地区，中西部地区很多地方政府没有充分认识和汲取到市场经济的力量，加上财力有限，导致投融资平台的发展一直处于初级阶段，未能对城市的基础设施建设起到支撑和杠杠的作用。因此，21世纪宏观研究院建议，欠发达地区城投公司必须告别传统的发展愿景，回归到市场经济，才是各地政府及融资平台公司转型发展的根本。对县级平台而言，要进行资源整合，将政府资源、资本通过市场化模式，以“产业合营、区域合作”的思想，以实实在在的产业为基础，从政府性的投融资主体、投融资平台向市场化的产业发展运营平台转变。这也为专业机构带来好消息，可以为这类平台转型做强提供智力支持。而对类似大同市经建投的平台（已初步完成区域内资源整合、资产总量达到一定水平），应当重构，做能跳舞的大象。这就要坚持“政企分开、管理分类”的思路，通过机制创新、管理提升来实现价值创造、回报社会的良性发展机制，下一阶段，其转型的重点工作应当是管理架构和产业架构的重组，以提升企业的管理和运作效率，更好适应企业内外部的发展环境。对于太原龙投类型的平台，则要即刻着手准备所有制协同，以适应目前和未来的变化。
    21世纪宏观研究院建议，这一类型的平台应当遵循“债务分解、资本分享”的基本思想，以PPP及混合所有制等创新方式推进开放合作，促成不同所有制之间的协同；同时，构建以资本投资为核心的金融板块，转型向资本投资型公司发展。此外，即使是较有规模、较为成熟的地方融资平台，对如何转型也尚缺乏一个清晰的方法论。21世纪宏观研究院就此建议，可从财政制度上尝试创新，这包括，建立全口径财政预算制度，真正实现预算的刚性约束，建立起预算支出的绩效考核指标体系，以及建立真正意义上的政府资产负债表。只有建立资产负债表，才可清晰知晓“家底”，这样才能在转型中“以渐退式”思路将平台公司退出来。